建设工程招投标审计中的常见问题分析及建议
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吴俊飞 胡文军 熊文静
为深入贯彻落实省委审计委员会第一次会议和全省审计工作会议精神，进一步规范工程建筑市场秩序，审计机关提升政治站位，树牢“四个意识”，以强烈的政治责任感和高度的历史使命感，加强对重大项目的招投标审计工作，从而推进建立公平竞争的招投标市场环境，维护国有资金使用安全，提高工程项目投资绩效，有效保证工程质量，促进廉政建设，预防工程项目建设中的腐败行为。
招投标审计的重要意义
(一)以审促帮，增强招标意识。加大对工程招投标相关法规的宣传力度，积极发挥审计的“审、帮、促”作用，帮助被审计单位熟悉和掌握一系列招投标法规及政策，牢固树立招投标意识，充分认识到招投标工作的重要性，从源头上避免由于对政策不了解、不熟悉而导致违规问题的发生。同时，寓帮于审，促进被审计单位建章立制，提升对建筑工程活动的管理能力及水平，保证工程项目的建设质量，合理地降低建设项目成本，提高项目经济效益。
(二)以审促建，规范建设活动。招投标作为建设项目全过程中的关键环节，在平等条件下公平竞争，优胜劣汰从而实现资源的优化配置。通过对招投标活动实施审计监督，发挥审计监督的“免疫系统”功能，有助于构建公平公正、有序竞争的招投标市场环境，进而规范建设市场活动运营，有利于合理、高效地使用国有资金，从源头上加强对建设项目的监督和控制，有效地预防建设工程领域腐败，有助于遏制腐败行为的滋生。
(三)以审促改，深化审计效能。一方面，始终坚持以问题导向，通过对建设工程招投标活动进行审计，从而揭露招投标活动中存在的违法违规问题，注重在体制机制、政策制度等方面深挖原因、查找漏洞、有针对性地提出切实可行的审计建议，大力推动完善监管机制，从根本上解决实际问题。另一方面，在招投标审计中，不断拓宽审计思路，创新和改进审计方法，充分运用信息化技术手段，提高审计工作质量和效率。
招投标审计的主要做法
招投标审计是省委审计委员会第一次会议安排部署的一项重要审计工作，为了高质量完成省委审计委员会交办的工作任务，审计机关“三力求”多措并举，全力以赴做好招投标审计工作。
(一)力求统筹安排，发挥审计合力。为充分整合审计资源，发挥最大化审计合力，本次招投标审计同预算执行、经济责任等项目同步安排、协同实施，实现“一审多项、一审多果”。
(二)力求紧抓重点，保证审计质量。凡涉及达到招投标规模标准的工程勘察、设计、施工、监理及重要设备材料采购等，都纳入本次审计重点内容；围绕着招标、投标、开标、评标、定标等重点环节，紧盯应招未招、围标、串标、违规转包分包、低价中标高价变更等问题，确保审计质量关。
(三)力求审深审透，提升审计效果。在全面厘清招投标的总体情况的基础上，密切关注招投标过程中存在的薄弱环节，切实将查出问题审深、审细、审透，并深入分析问题的产生原因及影响后果，积极提出有针对性、可操作性的审计建议与意见，促进招投标体制机制的完善，进一步规范招投标行为活动，从而确保招投标审计有实效、出成果。
常见问题及其原因和影响分析
招投标活动对规范建筑市场行为起到了积极的作用，但从审计实践来看，目前，建设工程项目招投标活动仍存在一些问题，它们违背了招投标的公平、公开、公正、诚实信用的原则，妨碍了招投标市场的健康发展，阻碍了建筑市场的公平竞争，带来了诸多不良影响，具体为以下方面：
(一)应招未招，化整为零规避招标，排斥潜在投标人主要表现形式包括：一是属于依法必须招标的范围且达到国家规定的规模标准的工程、货物、服务，未进行招标而是采取直接发包的方式；二是有的依法必须招标的项目，通过“化整为零”的方式，规避招标；三是依法应当公开招标的，实际以其他方式进行采购，如：有的工程将主体工程招标，而其附属工程采购其他方式采购等。招标活动中，无论是采用公开或邀请招标的方式，以发布项目招标信息，来吸引更多潜在投标人参与投标，从而扩大竞争范围，增加潜在竞争主体，招标人更有可能择优选取到条件更好、价格更低的单位来负责项目的实施，进而降低了工程造价，合理、有效地控制了工程总投资。然而，在实际中，由于招标人对相关政策的不了解或不熟悉造成部分项目应招未招；工程项目投资金额大，所牵涉的利益主体多，将工程肢解后可满足其多方需求；有的项目，因工期要求需先行施工，就将工程拆分至招标限额以下，规避招标，采取其他方式采购，使得工程提早施工；甚至，为能让意向单位承揽项目，通过改变招标方式，有意排斥其他潜在的投标人。综上行为，不仅排斥了原本有竞争能力的潜在投标人，而且将工程拆分成一个个项目后，不利于项目总投资及工程进度的控制，也不利于招标人对项目统一管理与协调。
(二)投标人围标串标，扰乱有序竞争的市场秩序主要表现形式包括：一是审计实践中发现，不同投标单位办理投标事宜的工作人员，均来源于同一单位，并非来源于所代表的投标单位；二是不同投标单位的投标文件混用，其文件中载明的人员信息，来源于同一单位；三是不同投标单位的投标文件异常雷同，甚至明显出现相同的错误，清单报价重复率便高，或呈现规律性差异。由于投标单位为了使自己“合法中标”，私下串通多个投标单位为其“陪标”，在采取“综合评分法”时，“陪标”单位的投标文件编制得相对粗糙、有的甚至不按招标文件要求编写等因素，以致这些“陪标”单位的综合得分与中标单位得分相比会普遍偏低，在评标中不具有较强的竞争力，使得表面上分值高的单位中标，把获取工程的过程看似合法化。此外，有些项目因赶工期先施工，为能补办有关手续，而组织多家单位“陪标”，实则“明标暗投”。串标、围标行为，一方面，“恶币驱逐良币”，对真正具备中标实力的投标人造成不公平待遇，破坏了招投标公平竞争市场秩序，也妨碍了招标竞争机制功能的发挥；另一方面，招投标实际上是把竞争机制引入交易的过程中，通过“择优”选择施工单位，更有利于控制项目总投资，提高经济效益，但围标、串标行为中的投标价格在非公平竞争的水平上，为了实现工程承包利益的最大化，甚至会“哄抬标价”，以非法的方式挤兑其他投标人，无疑会损害招标人的合法利益，给招标人带来经济损失。
(三)中标人违法转分包，隐藏施工质量及安全隐患主要表现形式包括：一是中标单位在承接工程项目后，不履行合同约定的责任和义务，将全部工程转给其他单位或个人施工的，或者将一个单位工程肢解成若干部分后，发给不同的单位或个人，其中也包括母公司将所承接工程交由子公司施工的情形；二是中标人未按照合同及招投标文件要求，在工程项目部派驻项目负责人、技术、质量、安全等主要管理负责人，或者派驻项目负责人未对该工程的施工活动进行管理且不能合理解释提高证明，或者派驻现场管理人员中，与中标单位未订立劳务合同且无社保及养老保险关系的；三是一些单位以缴纳“管理费”的名义，实则承接中标单位全部工程。而所谓的违法分包，主要表现在违反法律法规的规定，将单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人的行为，如：中标单位把承接的主体工程中的基础工程分包给其他单位施工等。随着建筑企业整体规模的逐年增长，违法转包的情形也屡见不鲜。正是为了能够维持生存与发展，有些施工企业不断地扩大企业资质与规模，承揽更多的项目以谋取经济利益。然而，在项目“存量”过大的情况下，其自身的力量不足以胜任项目需求，便将工程全部转包给其他单位，从而收取其“管理费”，更有甚者，通过层层压价以获利。有些企业由于机构改革，改制滞后未能解决其下属职工的身份、待遇等问题，碍于维持社会稳定大局等多重考虑，将原有工程项目转包给下属单位或个人施工。然则，“实际”的施工人，其队伍质量参差不齐，且缺乏有效工程管理，将很大程度的影响工程质量，致使工程质量无法得到保证，造成招标人的利益受到严重威胁，并且转包、分包、挂靠等现象也滋长了腐败行为，阻碍了建筑行业的健康发展。
(四)低价中标高价变更，影响工程项目的经济效益在招投标过程中，一方面，由于原设计深度不够，工程量清单的缺项、漏项等情况等因素，都会导致后期的工程变更、签证工作量的增加，不利于招标人对工程总投资的控制，也不利于设计施工的整体性。另一方面，在最低评标价法或综合评估法评标的情况下，投标人为了能够中标承揽工程项目，有些单位刻意力压投标标价，以低价中标，再采取设计变更、现场签证等手段，追加工程项目投资。这些投标单位之间的恶性竞争，也影响了项目招投标本应该带来的效益。此外，投标人的报价明显低于工程成本价格，但为了盈利，施工单位在施工中极有可能偷工减料，而造成工程质量无法得到保障，存在较为严重的工程风险隐患。
建议与意见
为进一步规范招投标市场，消除不正当竞争方式和行为，从源头上遏制腐败，针对建设工程招投标活动中存在的一些问题提出以下几点建议及意见。
(一)完善配套法律体系，为顺利开展招投标活动提供法律基础。进一步建立健全招投标法律法规体系，明确招标项目的范围及规模标准、招标方式等，细化对招标投标法律法规的文件解读，特别是对招投标与政府采购中公开、邀请招标的适用，招投标活动中存在问题的认定及定性等，促进有关规章制度的逐步完善。同时，建立招投标违法违规处罚机制，加强对招投标行为的监督检查，严肃查处违规违纪违法行为，对招投标环节中存在的围标、串标、违规转包分包、出借资质等问题建立有效的惩罚机制，提高施工企业违法违规行为的成本。
(二)积极推动大数据管理平台，为科学优化招投标监管提供技术手段。积极推广电子化招投标发展，探索建立实时在线招投标监督管理平台，研究创新招投标模式机制，联同工商、税务、建设主管、建设工程交易中心等多个部门建立信息网络系统，便于投标企业资质与营业范围、建造师注册信息、项目主要负责人社保缴纳等情况的查询，通过查询审核及时反映出建设工程招投标活动中的疑点或线索，进而构建信息透明、公平、公开、公正的招投标环境。另一方面，在招投标监管环节中，全面建立健全企业及个人的信用档案，对查处的违法转包分包、串标围标、出借资质、违规挂靠等行为在公共服务平台公示，完善市场信用体系，促使投标各主体诚实信用。
(三)健全专家评审机制，为规范招投标评标行为提供有效指引。加强评标专家库建设，完善专家准入、考核及退出的动态管理机制，严格评标专家的准入制度，择优引入不同行业专业的高素质经济、技术专家，确保评标过程更专业化、精细化、准确化。完善专家评标过程管理，根据规定组建评标委员会，严格按照招标文件中约定的评标方法与评标标准进行评标，编写评标报告，落实招标投标书面报告制度，从而不断提高评标过程质量。
(四)加强招标审计力度，为实施招投标审计监督提供有力保障。一是加强招投标审计队伍的建设，注重招标审计人员的有关法律法规知识及专业技能实践培训，通过集中组织集中学习、专题交流等方式，拓宽审计人员审计思路和方法，提高审计监管队伍水平。二是充分发挥审计“免疫系统”功能，关注招投标活动中的重点环节，突出招投标审计重点，提升审计质效。三是创新及改进审计方式和方法，充分运用信息化技术手段，加大数据分析和运用力度，提高审计工作质量和效率。